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重構我國財產課稅制度的設想

更新時間:2008/03/31 編輯:凌海發 點擊次數:49348

  摘要:財產課稅歷史悠久,曾是一國財政收入的主要來源。近年各國財產課稅實踐表明,盡管其在稅收體系中的主體地位不復存在,但在保證地方財政收入、公平社會財富分配、調節人們收入水平等方面具有其它稅種不可替代的作用,改革和完善財產課稅制度有著非常重要的意義。本文首先從世界各國財產課稅制度的發展概況出發,充分認識到各國財產課稅制度發展共性的同時,針對我國財產課稅制度所存在的問題,借鑒國際上先進經驗和做法,最后提出改革和完善我國財產課稅制度的構想。

  財產課稅制度是一國稅收體系的重要組成部分。1994年稅制改革曾對我國財產課稅制度作了一定程度上的完善,但相對于所得稅制、商品稅制來說,財產課稅制度改革的步子要小得多。目前我國財產課稅制度在稅種設置、稅制設計、組織收入等方面有其明顯的不足,因此改革和完善我國現行的財產課稅制度,建立一個科學、合理、公平、有效、適合我國社會主義市場經濟體制要求的財產課稅體系,具有極為重要的意義。

  一、 世界各國財產課稅的發展概況及對我國的啟示

  財產課稅歷史悠久,曾是各國政府主要的財政收入來源。目前世界各國都已開征并著手建立一套種類齊全、功能完整、與本國國情相適應的財產課稅制度。從財產課稅的實踐來看,根據應稅財產的形態不同可分為動態財產稅和靜態財產稅。動態財產稅是對轉移或變動中的財產課征的財產稅,主要包括遺產稅和贈與稅。靜態財產稅是對納稅人在一定時間內擁有的財產進行課稅,是財產課稅的主要組成部分。同時靜態財產稅依據其征收方式不同,分為綜合財產稅和特種財產稅。綜合財產稅,又稱為一般財產稅,是對納稅人擁有的全部財產實行的綜合課征。這種財產稅的應稅范圍較廣,原則上包括納稅人所有或支配的全部財產。實行綜合財產稅制度的國家主要有美國、加拿大、德國和新加坡等。特種財產稅,又稱個別財產稅,是對特定類型財產課征的財產稅,主要包括土地稅、房屋稅、車輛稅等。發展中國家一般實行以土地、房屋和車輛為課稅對象的特種財產稅制度。綜合財產稅和特種財產稅雖同屬財產稅系,具有一定的共性,但在稅制設計、征管方式、課稅對象和作用側重點等方面存在明顯的差別。前者課稅范圍較廣、公平性較強、籌集的收入相對較多,但計征方法比較復雜,偷逃稅問題比較突出。后者以土地、房屋和其它特定的財產作為課稅對象,課稅范圍相對較窄,但不宜隱匿虛報,計征方法相對簡便。發達國家由于居民的納稅意識較強,征管手段比較先進,征管制度比較嚴密,多選擇綜合財產稅制度并普遍開征遺產稅和贈與稅。而發展中國家在這些方面有許多欠缺,多實行特種財產稅制度。同時,還應看到,過去由于顧慮征管難度較大和稅源較少等原因,很多發展中國家沒有開征遺產稅和贈與稅。但在近年來,一些發展中國家先后開征了遺產稅和贈與稅,并取得了良好的財政效果和社會效果。可以預見,隨著各國經濟的發展,在今后一段時間內,開征遺產稅和贈與稅的發展中國家將會逐漸增多。

  財產課稅制度經過若干年的發展,呈現出許多以前所沒有的特點。具體表現為:

  1、財產課稅在整個稅收體系中的主體地位不復存在,但仍是一國稅收制度的重要組成部分。財產課稅是最古老的稅收形式,曾是各國財政收入的主要來源。隨著社會經濟的發展,財產課稅的主體地位已被所得稅和商品稅所取代,在全部財政收入所占的比重較小。發達國家財產課稅收入約占全部財政收入的10-12%,發展中國家平均僅為5-6%。但從長遠來看,由于財產課稅在保證地方財政收入、公平社會財富分配、調節人們收入水平、促使閑置財產投入使用等方面,仍具有所得稅和商品稅說沒有的功能和特點,它能有效地補充這兩個稅系的不足,如商品稅不能對不動產、繼承財產進行課征,所得稅對不使用資產和未實現的資產增益無法課稅等。因此,財產課稅的地位比較穩定,仍然是現代稅收制度的重要組成部分之一。

  2  財產課稅是地方政府收入的主要來源。由于財產課稅具有稅源分散廣泛、區域性等特點,地方政府易于做到對本地區的稅源實施嚴格監控,提高稅收征管效率,同時財產稅收入主要用于為本地區提供公共服務,有利于形成“多征稅,多提供公共服務”的良性循環機制。因此,許多實行分稅制國家將大多數財產課稅歸為地方稅。在發達國家中,無論是美國、德國等聯邦制國家,還是日本、英國等單一制國家,大多數財產課稅的稅種歸地方政府,成為地方政府收入的主要來源。據OECD組織1990年的資料,在地方稅收中,美國財產稅占80%,加拿大占84.5%,英國占93%。發展中國家近年來也極為重視財政分配關系的調整,并多把財產稅劃歸地方管理和支配,成為地方政府的主要財政收入。而且,隨著地方政府權限的擴大,一些國家正逐步下放財產稅稅種的立法權,增加財產稅稅種、調整其稅率。這不但保證了財產課稅仍舊作為地方政府的主要收入,而且使稅源更加廣泛,稅收收入額有所增加。

  3  財產課稅多以市場價值為計稅依據且評估制度健全,并建立嚴密的財產登記制度和強化稅收的征收管理,以達到公平稅負、稅款的充分征收的目的。從各國財產稅的實踐上來看,財產稅的計稅依據大體有三種:土地面積、市場價值、其它價值(如帳面價值)。目前在市場經濟比較發達、稅制比較完善的國家,一般以市場價值為計稅依據。客觀地分析,以市場價值為稅基有三個優點:一是稅基具有彈性,隨著房地產市場價值的上漲,稅基擴大,財產稅的收入也將相應增加。二是市場價值反映納稅人的納稅能力,有利于實現稅收公平原則。但以市場價值為稅基要定期對財產進行評估,稅收征管成本較高。因此,大多數以市場價值為計稅依據的國家都設立專門的房地產評估機構,實行嚴密的財產登記制度,同時稅務機關從不同渠道搜集有關財產稅、納稅人以及市場的信息,注重與各部門的協調配合,強化征收管理,堵塞稅收漏洞,減少稅收流失。

  國外經驗表明,發達國家都已基本上建立了一套多稅種協調配合、功能健全財產課稅制度。發展中國家雖受經濟發展條件、稅收征管水平等方面的制約      ,但大都已開征了多個財產稅稅種,財產課稅制度將會逐步完善。各國在盡可能完善稅制的同時,不遺余力地建立健全財產登記制度、財產評估制度,強化財產課稅的征收管理,充分發揮財產課稅制度的調節作用,成為地方政府籌集財政收入的主渠道。當前,我國財產課稅的特點是:稅種少,稅基窄,以土地面積或帳面價值為計稅依據,內外資實行兩套稅制,財產課稅收入未能成為地方財政收入的支柱。顯然,這種財產課稅制度已經不能適社會主義市場經濟發展和完善分稅制和地方稅體系的需要,與現行稅制改革的“簡化稅制、公平稅負”原則也不相符合。因此,研究和改革我國現行的財產課稅制度勢在必行。

  二、 我國現行財產課稅制度存在的問題

  1、財產課稅的稅種少,稅基窄,影響其作用的充分發揮。我國現行的財產課稅稅種嚴格說來只有房產稅、契稅、車船稅和土地增值稅。土地使用稅、耕地占用稅具有資源課稅和行為課稅的特點,在我國的稅種分類中大多不將其歸為財產稅類中(對土地的課稅各國一般歸為財產稅類,為方便比較,以下把這兩個稅種作為財產稅一并分析)。1994年的稅制改革雖把遺產稅和贈與稅列為征收范圍,但實際上并未開征。稅種少的同時,稅基也窄,征收面不寬,比如只對企業擁有的房產征收房產稅,而擁有的機器設備不納稅;個人自住的房屋不納房產稅;私人財產的繼承和贈與都不須向國家納稅等。加之現行的財產稅的稅負普遍較低,使得財產課稅占整個財政收入的比重很小,未能充分發揮組織收入、調節財產水平、公平財富的作用。

  2、內外兩套財產稅制,不符合市場經濟所要求的統一、公平、公正的原則。目前,我國對內資房產征收的是房產稅、對土地征收的是土地使用稅;對外資征收的是房地產稅、對土地征收的是土地使用費(不由稅務機關征收)。兩套稅制在征收范圍、稅(費)率、計稅(費)依據方面都有所不同。這種內外有別的稅收待遇,不僅不符合市場經濟公平、公正的原則,而且違背了我國現行稅制改革的初衷。市場經濟要求建立全國統一的稅制,因此,研究、出臺統一的內外資房地產稅制,是完善我國財產稅制的重要內容。

  3、財產課稅集中的收入少,未能確立在地方政府財政收入的主體地位。我國的財產課稅與大多數實行分稅制的國家一樣,屬于地方稅收,由地方政府負責征管和支配。但由于稅種少、稅基窄、稅負低、稅源零散、征管難度大,使得財產課稅收入較少,不能成為地方政府的主要稅種,只能成為地方政府收入的一個補充部分。加之財產課稅的立法權高度集中于中央,稅種的設置,稅率的設計過于統一,缺少因地制宜的靈活性,地方政府缺少必要的稅收自主權,導致地方政府征收管理的積極性不高,從而反過來制約財產稅的正常發展。

  4、計稅依據不合理,財產評估制度、財產登記制度不健全,與有關部門的協作不夠,征管漏洞較大。以房地產的市場價值作為財產課稅的計稅依據應該說是比較科學的,這也是各國普遍采用的計稅方法。市場價值反映了土地、房產作為經濟資源的價值,它不僅包括土地的級差收益,而且包括土地、房屋的時間價值。在市場經濟下,任何土地、房產都有一個時間價值,市場機制越完善,這個價值就越容易體現,越容易得到認可。但是,我國當前是以土地的面積和房產的原值或租金作為計稅依<

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